Fiche de révision – La police administrative et la responsabilité de l’administration

1. Notion et finalités de la police administrative

1.1. Définition

La police administrative est l’un des moyens essentiels par lesquels l’administration assure la protection de l’ordre public. Elle regroupe l’ensemble des mesures prises pour prévenir les troubles à l’ordre public, en garantissant la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques, tout en encadrant l’exercice des libertés.

Elle se caractérise par une finalité préventive : il s’agit d’anticiper les atteintes à l’ordre public, par opposition à la police judiciaire qui intervient après la commission d’une infraction.

L’ordre public peut être défini comme un état dans lequel les libertés s’exercent le mieux et que l’État doit garantir par des mesures adaptées.

1.2. Les composantes de l’ordre public

Traditionnellement, l’ordre public comprend trois éléments principaux :

• La sécurité publique : protection des personnes et des biens (prévention des accidents, des violences, des risques naturels ou technologiques, etc.).
• La tranquillité publique : prévention des troubles sonores, des attroupements gênants et des comportements susceptibles de perturber la vie collective.
• La salubrité publique : protection de l’hygiène publique, lutte contre les pollutions, les épidémies et les atteintes à la santé collective.

La jurisprudence a également reconnu un ordre public immatériel (par exemple la dignité de la personne humaine), permettant de justifier certaines limitations supplémentaires à des libertés.

Jurisprudence : CE, 1995, Commune de Morsang-sur-Orge → reconnaissance de la dignité de la personne humaine comme composante de l’ordre public.

2. Les autorités de police administrative

Fondement juridique : articles L.2212-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

2.1. La police administrative générale

La police administrative générale a pour objet d’assurer l’ordre public dans toutes ses composantes sur un territoire donné. Elle est principalement exercée par :

• Le Premier ministre : pour l’ensemble du territoire national, via des mesures réglementaires générales (sécurité, santé publique, etc.).
• Le préfet : représentant de l’État dans le département ou la région, responsable de l’ordre public et de la sécurité des populations.
• Le maire : titulaire d’un pouvoir de police générale dans la commune ; il doit assurer « le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » sur le territoire communal.

Ces autorités peuvent prendre des arrêtés de police (couvre-feu local, réglementation de la circulation, interdiction de manifestations, etc.), sous le contrôle du juge administratif.

Les autorités de police doivent concilier le maintien de l’ordre public avec le respect des libertés fondamentales.

2.2. Les polices administratives spéciales

À côté de la police générale, la loi crée des polices administratives spéciales, confiées à une autorité déterminée pour un domaine précis : police des étrangers, des installations classées, de l’urbanisme, de la circulation routière, de la santé publique, etc.

Ces polices spéciales peuvent :

• Limiter le pouvoir de police générale du maire ou du préfet lorsqu’un texte confère une compétence spécifique à une autre autorité ;
• Prévoir des procédures particulières (autorisations préalables, contrôles, avis techniques, etc.).

La distinction entre police générale et polices spéciales est importante pour déterminer qui est compétent et quel contrôle exercera le juge.

3. Le régime juridique des mesures de police

Les mesures de police administrative portent souvent atteinte à des libertés fondamentales (liberté d’aller et venir, de réunion, de manifestation, etc.). Elles sont donc strictement encadrées.

Jurisprudence : CE, 1933, Benjamin → principe de proportionnalité des mesures de police, conciliant ordre public et libertés fondamentales.

3.1. Finalité : la protection de l’ordre public

Toute mesure de police doit avoir pour objectif exclusif la protection de l’ordre public. Si une décision poursuit un but étranger (politique, économique, discriminatoire…), elle est entachée de détournement de pouvoir et peut être annulée.

3.2. Nécessité, adaptation et proportionnalité

Le juge administratif vérifie que la mesure de police est :

• Nécessaire : il doit exister un risque réel de trouble à l’ordre public ;
• Adaptée : la mesure doit répondre concrètement au trouble à prévenir ;
• Proportionnée : la restriction aux libertés ne doit pas être excessive au regard des risques encourus.

Ainsi, une interdiction générale et absolue (d’une manifestation, d’un rassemblement, d’une activité) pourra être censurée si l’administration ne justifie pas d’un danger suffisant, actuel et précis.

4. La responsabilité de l’administration en matière de police administrative

La responsabilité de l’administration relève de la compétence du juge administratif, dans le cadre du contentieux de pleine juridiction.

Les décisions de police administrative, ou l’absence de décision, peuvent causer des dommages aux administrés.
Dans ce cas, la responsabilité de l’administration peut être engagée devant le juge administratif.

La jurisprudence a progressivement abandonné l’exigence de faute lourde en matière de police administrative (CE, 2011, Commune de Valence).

4.1. La responsabilité pour faute

La responsabilité pour faute repose sur l’idée que l’administration a commis une faute de service (et non une faute personnelle de l’agent), par exemple :

• en prenant une mesure illégale de police (disproportionnée, discriminatoire, sans base légale) ;
• en commettant une carence fautive, lorsqu’elle s’abstient d’agir alors que la situation exigeait des mesures pour prévenir un trouble grave.

En matière de police administrative, une faute simple suffit en principe pour engager la responsabilité de l’administration. L’exigence de faute lourde, autrefois requise dans certains cas, tend aujourd’hui à disparaître.

4.2. La responsabilité sans faute

L’administration peut aussi être tenue d’indemniser un administré même en l’absence de faute. C’est le cas, notamment :

• Pour risque : lorsqu’une activité administrative dangereuse cause un dommage à une personne qui n’a commis aucune faute ;
• Pour rupture d’égalité devant les charges publiques : lorsqu’une mesure légale de police cause un préjudice anormal et spécial à une personne ou un groupe limité (par exemple la fermeture prolongée d’un établissement dans l’intérêt général).

Dans ces hypothèses, la victime doit prouver la réalité du dommage, son lien avec la mesure de police et son caractère exceptionnel.

5. Police administrative et contrôle du juge administratif

Le juge administratif joue un rôle central d’équilibre entre la protection de l’ordre public et le respect des libertés.

Il intervient à deux niveaux :

• Contrôle de légalité des actes de police : par le recours pour excès de pouvoir (annulation d’un arrêté de police illégal) et par les référés, en particulier le référé-liberté lorsque la mesure porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.
• Réparation des dommages : en condamnant l’administration à indemniser les victimes lorsque les conditions de la responsabilité (faute ou sans faute) sont réunies.

Fondement : article L.521-2 du Code de justice administrative (référé-liberté).

6. Les pouvoirs de police du maire en matière de circulation

Le maire dispose d’un pouvoir de police de la circulation (articles L.2213-1 et suivants du CGCT), particulièrement important en matière de sécurité routière.

🎯 Questions type concours

• Qu’est-ce que la police administrative et en quoi se distingue-t-elle de la police judiciaire ?
• Quelles sont les composantes traditionnelles de l’ordre public et comment la notion a-t-elle évolué ?
• Quelles autorités exercent la police administrative générale et sur quels fondements juridiques ?
• Dans quelles conditions la responsabilité de l’administration peut-elle être engagée à raison d’une activité de police administrative ?
• Dans quels cas la responsabilité de l’administration peut-elle être engagée sans faute à la suite d’une mesure de police ?

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Sources :
vie-publique.fr
legifrance.gouv.fr
conseil-etat.fr
service-public.fr